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          地下綜合管廊,又稱“共同溝”,即在城市地下建設一個隧道空間,將水、電、氣、熱、通信等各類市政管線有機綜合集約化地鋪設在同一條隧道內,並進行集中管理的大型綜合性市政基礎設施。

          2015年,國務院及各部委多次出台政策推進 地下綜合管廊建設,並強調在綜合管廊建設中,應優先考慮引入社會資本,采取PPP模式。同年4月,財政部、住房城鄉建設部公布了10個地下綜合管廊試點城 市,對采取PPP模式建設的管廊項目,給予額外資金獎勵。同年8月,國務院辦公廳印發《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》(國辦發 [2015]61號,以下簡稱《指導意見》),部署推進城市地下綜合管廊建設工作,到2020年計劃建成一批具有國際先進水平的地下綜合管廊並投入運營。

          從部分試點城市開展PPP咨詢服務情況和率先實現具體項目落地的實踐經驗來看,地下綜合管廊項目要運用好PPP模式,必須根據項目特點考慮如下因素︰

          一是實現經濟社會效益的周期較長。地下綜合管 廊建成後,可以避免傳統直埋方式下因管線擴容、維修等反復開挖道路的額外施工浪費,減少環境污染;同時,綜合管廊避免了管線直接與土壤和地下水接觸,延長 了管線使用的壽命,降低成本。但這種“節約”是在管廊整個的設計使用年限(一般都在100年左右)中逐漸實現的,有一個漫長的過程,而地下綜合管廊的建設 卻需要短期內一次性投入。因此,其經濟效益與社會效益需要在很長一段時間中才能逐漸顯現出來。

          二是建設費用高。物業管理及運營維護費用低。 地下綜合管廊往往需要在前期投入大量的建設資金,同步配套完善的消防設施及監控設施。而建成後的物業管理則相對簡便,通常情況下通過配套的監控設施即可完 成對整體地下綜合管廊的監控管理,與高昂的建設費用相比,運營維護費用之低幾乎可以忽略不計。而日常運營維護的頻度和強度相較于傳統直埋方式也大大降低。

          三是管線單位入廊協調難度大。地下綜合管廊集 中修建,里面鋪設各種市政管線,包括水、電、氣、熱、通信等,各管線分別屬于不同的使用單位和所有人,其中有國企也有私企,有央企也有地方企業,協調難度 很大。對管線建設單位而言,入廊的短期效益並不明顯,減少管線重置等長期效益在未來才能顯現出來,這也是管線單位的積極性不高的原因之一。

          那麼,圍繞地下綜合管廊的上述3個主要特點,在此類項目中PPP模式需如何設計呢?

          一是合作期限的設置要合理。地下綜合管廊經濟 社會效益的實現往往需要一個非常漫長的周期,相應的PPP合作期限也應適當增長。相較于道路等其他基礎設施PPP項目,地下綜合管廊項目的合作期限一般建 議不低于25年,可設置為28~30年(特許經營項目通常約定的期限不超過30年),如果社會資本、金融機構可以接受,長于30年的安排也未嘗不可。

          二是付費模式設計要注重可操作性。根據財政部 《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金﹝2014﹞113號)的要求,PPP項目回報機制主要包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支 付方式。地下綜合管廊可向各入廊管線單位收取相關費用,屬于準經營類的項目,一般可采取可行性缺口補助方式來設計項目的回報機制。考慮到國內地下綜合管廊 實際運營經驗較少,未來入廊管線單位收費情況並不明確,也可以考慮采取政府付費方式向項目公司購買地下綜合管廊服務,保證項目公司合理收益,提高社會資本 參與的積極性。

          三是費用標的設置要科學。地下綜合管廊收費主 要包括管廊租賃費用及物業服務費用兩部分。其中,管廊租賃費用主要滿足前期建設回報要求,這部分主要通過可用性服務費方式支付;物業服務費用主要滿足管廊 運營維護回報要求,這部分主要通過運營績效服務費方式支付。結合地下綜合管廊項目前期建設費用高、後期運營費用低的特點,在選取社會資本時,投報費用標的 設計重點應考慮可用性服務費。

          四是入廊收費依據和保障要明確。根據國務院 《指導意見》的要求,入廊管線單位應向地下綜合管廊建設運營單位交納入廊費和日常維護費。其中入廊費主要根據地下綜合管廊本體及附屬設施建設成本以及各入 廊管線單獨敷設和更新改造成本確定,用以彌補地下綜合管廊項目的建設成本;日常維護費主要根據地下綜合管廊本體及附屬設施維修、更新等維護成本以及管線佔 用地下綜合管廊空間比例、對附屬設施使用強度等因素合理確定,用以彌補地下綜合管廊項目的運營維護成本。同時,應出台強制入廊政策,保證各入廊管線單位只 能使用地下綜合管廊,使得地下綜合管廊項目的需求得到保證。

          綜上所述,地下綜合管廊雖然投資大、回報周期 長,但如果項目整體設計合理,在國家法律政策等多方支持下也能成為收益長期穩定的好項目。從貴州六盤水等地下綜合管廊試點城市的PPP模式成功實踐經驗來 看,大量社會資本對此類項目表現出了濃厚的興趣,筆者相信隨著地下綜合管廊建設在全國鋪開,將會涌現出更多的成功案例。

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          地下綜合管廊項目PPP模式詳解

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